Изменения в процедуре досудебного урегулирования налоговых споров

Общемировой тренд на снижение количества судебных споров докатился и до России. Второй этап развития процедур досудебного урегулирования налоговых споров одобрен российскими властями. 02.07.2013 года Президентом Путиным был подписан Федеральный закон от 02.07.2013 N 153-ФЗ "О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации", который  вступает в силу с  03.08.13 г.

Попытаемся кратко проанализировать, что же нового он принесет в отношения налоговых органов и налогоплательщиков с учетом мирового опыта. Судя по статистике ФНС России, в результате реализации первого этапа развития досудебного урегулирования налоговых споров количество судебных налоговых споров в период с 2010 по 2012 год уменьшалось на 15-20% ежегодно.

Основное ожидание Минфина России состоит в уменьшении вдвое количества возникающих судебных налоговых споров, при том, что за период с 2008 по 2011 год количество налоговых дел в арбитражных судах дел уже последовательно снизилось почти вдвое (2008 год – 50 685 дел, 2011 – 26 358 дел).

Такие досудебные процедуры обязательны в большинстве развитых мировых держав, что вызвано необходимостью сокращения судебных издержек государства на судебную систему и администрирование в целом, и обеспечиваются высокой стоимостью и сложностью судебных процессов.

Например, в Нидерландах, Германии, Великобритании, Австралии существует обязательный досудебный порядок урегулирования налоговых споров, в том числе с использованием медиации, который способствует тому, что до стадии судебного рассмотрения доходит менее 10% таких споров.

По информации судьи налогового суда США Д. Ларо, в досудебном порядке разрешается более  85% налоговых конфликтов. До решения суда в США доходят не более 5-7 % от начальных судебных процессов по налогам. При этом вероятность победы налогоплательщика в налоговом судебном споре крайне низка (озвучиваемые цифры - менее 10%).

Среди условий успеха в досудебном урегулировании налоговых споров в развитых странах экспертами отмечаются:

- высокая степень открытости и предсказуемости рассмотрения жалоб фискальными органами и судами. Формирование не только судебной, но и медиативной практики рассмотрения налоговых споров;

- перевод бремени доказывания в суде на сторону, которая отказывается от сотрудничества,  и уменьшение судебных компенсаций;

- высокая степень ответственности налоговых органов, сочетающаяся с большой степенью свободы налоговых органов;

- применение принципа полного возмещения расходов проигравшей стороной, обеспечивающий уход от необоснованных рисков судебных разбирательств;

-  длительность судебных споров (до 3-6 лет);

-  право суда потребовать провести новую налоговую проверку.

Российское налоговое ведомство уже неоднократно указывало на недопустимость возникновения налоговых споров по заведомо проигрышным спорам, например в Приказе ФНС  № ММВ-7-7/147 от 09.02.2011 г. "Об организации работы по представлению интересов налоговых органов  в судах". С 2012 года у налоговых органов появились экономические мотивы к активному досудебному диалогу с налогоплательщиками. Так, активно поддерживаемая Высшим арбитражным судом России практика взыскания судебных расходов на представителя в налоговых спорах (Постановление Президиума ВАС РФ от 15.03.2012 N 16067/11 дело АЭЛИТА Софтвэа Корпорэйшн.) и расходов по банковской гарантии (дело компании ИНТЕКО, Постановление Президиума ВАС РФ от 10.07.2012 N 6791/11) заставляет ФНС внимательнее относиться к доводам налогоплательщиков на самых ранних стадиях контроля. При этом отмечается и заметный рост уровня квалификации сотрудников налоговой службы.

Теперь мы видим, что в России налоговые органы уровня субъектов федерации получили дополнительные полномочия по предварительной оценке обоснованности жалоб налогоплательщиков, чьи права были нарушены актами или действиями нижестоящих налоговых органов.

Главная новость состоит в том, что с 01.01.2014 года никое обращение налогоплательщиков в судебные инстанции без прохождения досудебной процедуры урегулирования налоговых споров будет невозможно (ст. 138 НК РФ), включая и обжалование действий (бездействий) должностных лиц налоговых органов.

Ранее ВАС РФ был вынужден неоднократно исправлять за законодателя  неопределенности порядка рассмотрения налоговых жалоб вышестоящими налоговыми органами. Тут вспоминаются, например  Постановление Президиума ВАС от 21.09.2010 N 4292/10 по вопросам заочности рассмотрения жалоб налогоплательщиков и Постановление Президиума ВАС РФ от 28.07.2009 N 5172/09 по делу компании  АЛРОСА и невозможности ухудшения положения налогоплательщика в апелляционной инстанции. 

В новой редакции Кодекса законодатель предусмотрел ряд процедур, которые  имеют много подходов, общих с процессуальным законодательством. В частности, введен институт отзыва жалобы заявителем (п.7 ст. 138 НК РФ), установлены порядок и сроки подачи жалобы (ст.139 НК РФ ), оставления жалобы без рассмотрения (ст. 139.3 НК РФ), установлены последствия нарушения сроков направления жалоб (п.2 ст.139 НК РФ), установлены полномочия органа, рассматривающего жалобу (п.3 ст.140 НК РФ). 

Более четко и понятно сформулированы понятия жалобы и апелляционной жалобы, их различия  и сроки направления.

Для организаций-налогоплательщиков, занимающихся не "системотехникой", а реальным бизнесом, введение досудебного урегулирования также представляется эффективным и полезным. Во-первых, это способ "беспошлинной" и быстрой защиты своих нарушенных прав. Во-вторых, при наличии квалифицированной подготовки позиции и документов, а также адекватного представительства, обеспечивается высокая вероятность успеха на самой ранней стадии спора.

Важно, чтобы этот этап урегулирования разногласий с налоговиками не стал простой формальностью и не приводил к необоснованному затягиванию времени в интересах той или иной стороны. И здесь в новой редакции Кодекса появились важные изменения в процедурах налогового контроля.

В первую очередь, увеличены сроки вступления в законную силу решений по результатам налоговых проверок с десяти дней до одного месяца. Ранее налогоплательщики не всегда успевали подготовить развернутые и аргументированные жалобы, надеясь на дальнейшее разбирательство дела в суде.

Во-вторых, в новой редакции статьи 140 Кодекса частично решился вопрос с представлением дополнительных документов налогоплательщиком на стадии рассмотрения апелляционной жалобы, и теперь такие доказательства прямо указаны как  допустимые. Для развития и повышения эффективности процедур досудебного урегулирования споров законодателю следовало бы более четко прописать  и процедуру  ограничения на предоставление новых доказательств обоими сторонами в суде, если они не были ранее представлены сторонами спора в ходе рассмотрения апелляционных жалоб (жалоб). Это, безусловно, повысило бы ответственность сторон за формирование максимально полного объема информации и документов, на основе которых принимаются решения в досудебном порядке. Здесь уместно вспомнить о таком весьма важном институте права (в особенности английского),  как стадия раскрытия доказательств.

Но это вопрос затрагивает компетенцию самих судов и пока они довольно лояльно относится к предоставлению любых новых документов налогоплательщиками в ходе рассмотрения налоговых споров, что приводит к оценке иного объема информации и документов, меняет обстоятельства и ведет к снижению значимости ранее завершенных стадий рассмотрения споров. Понятно, что суды это делают в целях «процессуальной экономии» и во избежание обвинений в нарушении конституционных прав на справедливую судебную защиту. Так, Конституционный Суд РФ в Определении от 12 июля 2006 г. N 267-О  ранее уже указывал, что ч. 4 ст. 200 АПК РФ  предполагает, что налогоплательщик вправе представить, а арбитражные суды обязаны исследовать документы, которые являются основанием получения налогового вычета, независимо от того, были ли эти документы истребованы и исследованы налоговым органом при решении вопроса о привлечении налогоплательщика к налоговой ответственности и предоставлении налогового вычета.

Течение сроков на предъявление заявлений в арбитражный суд по п.4 ст.198 АПК РФ теперь прямо урегулировано новой редакцией пункта 3 статьи 138 Кодекса. Ранее по этим вопросам возникали споры (например, см. Постановление Президиума ВАС РФ от 20.12.2011 N 10025/11).

Представляется,  что все внесенные изменения в налоговый кодекс будут очередным важным шагом в направлении развития внесудебных процедур урегулирования налоговых споров. Впереди еще много этапов, которые могли бы сделать эти процедуры более эффективными и справедливыми.

Безусловно, пока сохраняются и различные трудности на этом пути, например, связанные с существующей стихийной антикоррупционной компанией в России, поскольку  из-за недостаточного уровня доверия власти  к налоговым органам их полномочия на местах зачастую существенно сужаются.

Хотелось бы отметить, что и в новом законе не все так  гладко. В частности, после его принятия возникает некоторая неопределенность с возможностью ухудшения положения налогоплательщика в результате рассмотрения его жалобы (апелляционной жалобы). Пункты 3 и 5 ст. 140 НК РФ  говорят о дополнительном праве апелляционной инстанции рассмотреть материалы проверки сначала и принять новое решение. Но закон не уточняют, может ли при этом ухудшится положение налогоплательщика. Ранее судебная практика уже ограничивала такие действия налоговых органов, но новая редакция Кодекса опять может сделать этот вопрос спорным.

К сожалению, ФНС России организационно не готова рассматривать апелляционные жалобы с участием налогоплательщиков, и такое действие осуществляется без участия лица, подавшего жалобу (п.2 ст. 140 Кодекса). Хотя в некоторых случаях ранее даже ВАС  РФ высказывался о возможности и желательности очного рассмотрения, если налогоплательщик об этом просил (например, Постановление Президиума ВАС РФ от 03.04.2012 N 15129/11).

Код для вставки в блог