Как в России появилась ипотека - история закона

Алла Амелина, депутат Госдумы РФ первого созыва, журналист, сопредседатель историографического сообщества «Политика на сломе эпох».

Сегодня, наверное, уже трудно себе представить, что каких-то пару десятков лет назад в России не существовало такого экономического явления как ипотека. Тем не менее это именно так.

История принятия закона «Об ипотеке» началась в 1995 году, в Госдуме первого созыва. Авторами этой законодательной инициативы выступили депутаты Георгий Задонский («Выбор России»), Иван Грачев («Яблоко») и Владимир Семаго (КПРФ).

Первое чтение законопроекта состоялось в июле 1995 года. Представлял его Георгий Задонский. Но прежде необходимо сказать, что этот проект являлся развитием уже существующих положений о залоге недвижимости, которые были представлены в принятом к тому времени Гражданском кодексе.

Залог недвижимости — мощный финансовый инструмент привлечения кредитов как для осуществления различных интересов граждан, так и для развития экономики юридическими лицами. И этот инструмент на тот момент у нас фактически не работал. И главная цель законопроекта «Об ипотеке» — это систематизация отношений залогодатель - залогодержатель, направленная на то, чтобы эта операция была эффективной и чтобы она осуществлялась с максимальной защитой прежде всего заемщика, залогодателя.

По мнению авторов, сфера применения этого закона могла быть очень широкой. Развитие ипотеки могло служить мощным стабилизатором экономической ситуации, поскольку вовлекает в экономику огромные материальные ресурсы и гарантирует финансовое обеспечение. Но в то же время главное ее предназначение, главное, что может быть реализовано, касается прежде всего жилищной политики.

Базовый принцип проекта — операции по залогу недвижимости осуществляются открыто, через государственную регистрацию, гласно. Это одна из эффективных форм защиты залогодателя.

Еще одно существенное положение - норма, по которой заложена может быть только та недвижимость, на которую у владельца имеется право на отчуждение, на продажу. Если по каким-либо законам будут введены ограничения на продажу того или иного вида недвижимого имущества, залог не может быть осуществлен.

Задонский особо обратил внимание депутатов на то, что этот закон не вносит никаких новых правоотношений в вопросах собственности, он только создает процедурные меры защиты для тех, кто вступает в эти сложные отношения.

Однако, основной пункт разногласий возник незамедлительно. Аграрии, в лице Петра Кирия и Геннадия Кулика, заявили, что будут голосовать за закон только в том случае, если из него будут исключены все разделы, касающиеся земель сельскохозяйственного назначения.

Георгий Задонский пояснил: все, касается земель сельхозназначения, отнесено к ведению Земельного кодекса. Как там будет написано, так будет действовать и ипотека. Но это разъяснение не удовлетворило большинство депутатов, и законопроект «Об ипотеке» был отклонен.

Новый вариант, согласованный со всеми фракциями, был представлен уже через неделю. После заверений авторов, что положения о сельхозземлях изъяты, он был принят в первом чтении. Впрочем, аграрии все равно законопроект не поддержали.

А вот следующий этап рассмотрения проекта перекочевал в Госдуму следующего созыва. На второе чтение он был вынесен в ноябре 1996 года. На сей раз его представлял другой соавтор, Иван Грачев. Он охарактеризовал основные поправки, одобренные профильным Комитетом по собственности, приватизации и хозяйственной деятельности.

В ходе обсуждения возникла проблема, не станут ли под видом залога проводиться какие-то варианты приватизации. Поправка, исключающая такое поворот событий, гласила: только то, что по федеральному закону является частной собственностью и подлежит купле и продаже, может быть предметом ипотеки.

По просьбе аграриев дополнительно было включено специальное положение о том, что настоящий закон не распространяется на сельхозугодья.

Поправками были введены также ограничения, запрещающие, по сути, нечастную собственность сделать частной. Ипотека также не допускалась для имущества, изъятого из оборота (например, это национальный парк, оборонное предприятие), для имущества, на которое не может быть судебным образом обращено взыскание.

Этот набор ограничений полностью исключал замаскированную приватизацию через ипотеку. Тем не менее, палата, в которой большинство составляли представители левых сил, законопроект «Об ипотеке» во втором чтении не поддержала. При этом большинство депутатов никак не выразили свою позицию, а просто не участвовали в голосовании.

Повторное второе чтение состоялось спустя почти год, уже в 1997-м. Заново проработанные поправки вроде бы всех теперь устраивали. Тем не менее Сергей Решульский (КПРФ) еще и еще раз уточнял и требовал подтверждений и заверений, что «ипотека земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, а также сельскохозяйственных угодий из состава земель сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств и полевых земельных участков личных подсобных хозяйств не допускается». Получив оные, коммунисты и аграрии отдали свои голоса за законопроект, и он был принят конституционным большинством в 320 голосов.

Закон «Об ипотеке» благополучно миновал третье чтение и фильтр Совета Федерации, но был отклонен президентом. Депутаты вернулись к этой теме спустя год, летом 1998 года. Причины вето пояснил постоянный представитель президента в Госдуме Александр Котенков. Главным мотивом стало достаточно традиционное, можно сказать, несоответствие закона Конституции РФ и Гражданскому кодексу РФ.

В письме президента указывалось на множественные нарушения. Но Котенков обратил внимание депутатов прежде всего на противоречие данного закона Конституции «по уже ставшему больным для отношений Государственной Думы с президентом вопросу - по вопросу о земле». Закон «Об ипотеке», принятый одновременно с Земельным кодексом, устанавливал прямой запрет на залог земель сельскохозяйственного назначения, более того, включал туда и земли фермерских хозяйств, и, что вообще парадоксально, земли личных подсобных хозяйств. Таким образом нарушалось конституционное право частной собственности на землю.

Александр Котенков остановился также на процедурной части рассмотрения этого вопроса, вызвавшей у него «некоторое недоумение». Решением Госдумы было предложено президенту создать специальную согласительную комиссию по доработке данного законопроекта. Президент согласился, комиссия была создана и на протяжении нескольких месяцев работала. На основе совместной работы был сформулирован конкретный текст, предлагаемый к принятию. А буквально через неделю после направления этого текста в рабочую группу Дума поставила вопрос о преодолении вето.

«Я хотел бы все-таки обратиться к вашему разуму, к здравому смыслу: коль скоро такая работа велась полгода и достигнуты достаточно серьезные результаты в этой работе, какой же смысл сейчас обострять конфронтацию, идти на преодоление вето, на принятие закона, который заведомо противоречит Конституции?!» - воззвал Котенков.

Более того, он сообщил, что президент готов пойти на то, чтобы наиболее спорные вопросы по ипотеке земель сельскохозяйственного назначения снять из этого закона. То есть сделать отсылочную норму на будущее и разработать закон о порядке залога сельхозземель. И тем самым не закрывать путь к согласию.

Но глас Котенкова оказался гласом вопиющего в пустыне. На голосование было вынесено постановление о преодолении вето президента. И оно было преодолено 350 голосами.

Комитет Совета Федерации по вопросам экономической политики также предложил палате одобрить «Об ипотеке (залоге недвижимости)» в ранее принятой редакции и преодолеть вето президента, «учитывая крайнюю важность настоящего закона для решения проблемы так необходимых во всех регионах страны инвестиций в промышленность, жилищное строительство, инфраструктуру городов». Сенаторы при определении своей позиции учитывали также, что необходимые поправки в текст закона могут быть внесены уже в ближайшее время. В результате обсуждения, в ходе которого все высказались за необходимость этого закона, он был принят большинством голосов. И на этом этапе вето было преодолено. Президент 16 июля подписал закон «Об ипотеке», и он вступил в силу — спустя четыре года после его внесения в Госдуму.

Как известно, этот закон является действующим, но, как и следовало ожидать, с довольно многочисленными поправками.

Источник: РАПСИ

Код для вставки в блог