Обновление судебной системы: подводные камни

Верховный суд (ВС) РФ последовательно и решительно продвигает судебную реформу в стране. В частности, создаваемые в России апелляционные и кассационные суды общей юрисдикции призваны оптимизировать нагрузку на систему.

Необходимость подбора персонала для этих судов позволяет обновить кадровый состав судей. При этом мы видим, что все прогрессивные инициативы и решения вызывают всплеск скептицизма и критики в экспертной и профессиональной среде. РАПСИ ищет ответ на вопрос, почему эффективная реализация судебной реформы встречает сопротивление в смежных профессиональных сферах.

15 октября Высшая квалификационная коллегия судей (ВККС) РФ объявила об открытии вакантных должностей зампредов и судей в четырех апелляционных и кассационных судах общей юрисдикции. Процесс создания девяти новых судов идет с явным опережением изначального графика. Любопытно, что и этот факт сопровождается откровенно критическими публикациями в отношении деятельности ВС РФ по самым разным поводам.

В результате возникает устойчивое ощущение, что внедряемые в России новации в судебной системе порождает проблемы и вызывает соответственно претензии у тех, кто воспринимает систему в качестве источника дополнительных доходов. По сути, реализация судебной реформы нарушает сложившийся баланс интересов некой группы бенефициаров. Чтобы прояснить ситуацию, рассмотрим последние действия ВС и суть предъявляемых сейчас претензий к системе судов общей юрисдикции.

Апелляционные суды: реформа, предвосхищающая критику

В связи с созданием новых апелляционных и кассационных судов общей юрисдикции 12 октября был объявлен срочный набор 663 судей и 35 зампредов. К осени следующего года предстоит рассмотреть и одобрить кандидатов на 904 судейские должности в новых судах.

Начата реализация одной из самых долгожданных идей, о которой впервые заговорили еще в 2000 году, когда председателем ВС РФ Вячеславом Лебедевым была поставлена задача создать судебную систему, соответствующую высочайшим критериям новейших международных требований.

Тогда Госдума приняла соответствующий законопроект только в первом чтении. Вскоре стало понятно, что для успешной реализации проекта необходимы фундаментальные преобразования не только самой системы, но и окружающих ее институтов.

Спустя 18 лет и трех успешных этапов судебной реформы подготовлен весь необходимый базис для ее запуска: в России находит воплощение актуальная модель, соответствующая самым прогрессивным принципам работы судов в цивилизованном мире.

Доказательством этому может служить пример Франции, где существует 35 апелляционных судов, чей функционал похож на то, что создаётся сейчас в России. А структура французской судебной системы в целом соответствует нашей: кассационный орган – апелляционные суды – первая инстанция.

Примерно такая же модель действует и в США, где в федеральную систему судов входят Верховный суд США, апелляционные и окружные суды, а также специальные суды. Апелляционные суды были созданы еще в 1891 году, на сегодняшний день их 13: один в федеральном округе Колумбия, 2 - в каждом из апелляционных округов, охватывающих территорию от 3 до 10 штатов, что очень похоже на региональную сеть, предложенную для России ВС РФ.

Таким образом, заявления критиков, обвинявших нашу судебную систему в изоляционизме и пренебрежении западными требованиями, оказались явно ошибочными, поскольку нынешняя апелляционная реформа не просто берет за образец западную модель, но и готова конкурировать с нею по эффективности судопроизводства.

При этом наиболее острым вопросом в этом контексте остается проблема комплектования новых судов. 25 сентября председатель ВС РФ Вячеслав Лебедев в рамках Десятого международного юридического форума стран Азиатско-Тихоокеанского региона сообщил, что Верховный суд стремится к досрочному открытию отдельных апелляционных и кассационных судов в России.

[«Законодатель возложил на нас обязанность, чтобы до 1 октября следующего года вступили в действие эти суды, но в то же время пленуму ВС отведена возможность, компетенция – если все организационные работы, имеется виду подготовка зданий, назначение судей, принятие закона о судопроизводстве… (завершат раньше – прим.ред.), то мы можем на пленуме принять решение о введении в действие судов значительно раньше, чем через год. Вот к этому и будем стремиться», - отметил Лебедев.]

Любопытно, что готовность ВС РФ работать с опережением графика не была оценена профильным ведомством. Более того, судьи весьма удивлены попытками Минюста поставить невыполнимые сроки по укомплектованию новых судов. Пока ВС РФ проводит работу по системному подбору сотрудников, которые действительно достойны работать на ответственных постах, данное ведомство требует срочно найти не менее 450 новых судей.

На первый взгляд, такую суетливую торопливость Минюста можно расценить как попытку проверить судебную систему на прочность. Вынужденный экстренный набор кадров повышает вероятность ошибок со стороны новых судей, что может впоследствии стать поводом для предъявления претензий к ВС РФ. Соответственно, под сомнение может быть поставлена и сама реформа как таковая… О скрытых пружинах такого замысла речь пойдет ниже.

Адвокаты – в судьи: верхи могут, низы не хотят

Потребность срочно найти несколько сотен профессионалов для новых судов – это реальное обновление судейского корпуса. Однако почти одновременно с публикацией ВККС об открытии вакансий систему подбора кадров судами общей юрисдикции раскритиковала судья в отставке Тамара Морщакова.

В интервью «Адвокатской газете» она заявила о некоторых ограничениях на допуск к судейской деятельности, «которые рождают запреты на профессию судьи не только из-за нежелательных родственных связей кандидата, но и, например, по причине осуществления в прошлом адвокатской деятельности».

Морщакова озвучила весьма популярную претензию, касающуюся непропорционально малого представительства выходцев из адвокатского сообщества среди судей. Этот вопрос был действительно актуален несколько лет назад. Однако с тех пор Верховным Судом предпринят ряд мер, которые предоставили бывшим адвокатам широкие преференции для получения судейской мантии.

[Тем не менее, за первые десять месяцев 2018 года от адвокатских образований поступило только 3,3% заявок на участие в экзаменах для получения звания судьи. А в 2017 году доля адвокатов среди претендентов на судейскую мантию и вовсе составляла лишь 1,8%.]

Для сравнения: даже временно не работающих среди подавших документы в Экзаменационную комиссию города Москвы по приему квалификационного экзамена на должность судьи было больше – 2,2%.

Возникает интересная ситуация: Минюст и другие эксперты, увлеченные работой судебной системы, но не принимающие в ней непосредственного участия, требуют срочно набрать новых судей. И – требуют активнее привлекать адвокатов. Адвокатам уже предоставлены реальные возможности облачиться в судейскую мантию… Но – выясняется, что они этого совсем не хотят.

В чем же причина такой адвокатской неактивности? Возможно, все дело в неадекватной критике судебной системы, подрывающей доверие к ней не только простых граждан, но и специалистов?

Например, в то самое время, когда ВККС объявляет открытыми сотни новых судейских вакансий, появляется публикация на сайте «Общественных наблюдательных комиссий» большого материала с критикой судебной системы. Причем предъявленные аргументы основываются на результатах социологических опросов без указания источника, даты и любых других деталей исследований, позволяющих поверить в их реальность. Также правозащитники обвиняют судей в нарушении норм, правил, законов без указания конкретных примеров.

Фактически большая часть правозащитного «исследования» сводится к перечислению статей Конституции, которые могли бы нарушить судьи, но никаких доказательств этого автор предъявить не может. Что не мешает ему делать масштабные выводы и обобщения: «Значительная часть граждан не идет в суд не потому, что в недавнее время было не принято и даже стыдно судиться, не потому, что не имеет юридической подготовки, не потому, что им некому помочь при обращении в суд, а только потому, что они не доверяет суду», - пишет правозащитник Андрей Бабушкин. И судя по полному отсутствию ссылок, автор выдает собственные ощущения за общественное мнение.

Безусловно, любая система, а особенно власть – в т.ч. и судебная – нуждается в конструктивной критике. Однако необходимо четко отделять критику, направленную на усовершенствование работы общественно значимого механизма, от негативных суждений, цель которых в большинстве случаев исчерпывается критиканством и чёрным пиаром.

«Недоверие к судебной системе – это причина причин. Ее устранение даст возможность решить многие проблемы, о которых думает и власть, и экспертное сообщество, и которые ощущаются всеми - каждым гражданином, каждым предпринимателем», - так описывали базовую проблему несколько лет назад полпред Правительства РФ в высших судебных инстанциях Михаил Барщевский и Тамара Морщакова.

Теперь комментарии Морщаковой публикуются в «Адвокатской газете», которая преследует цели непонятные и весьма неопределенные. Нет сомнений, что советник председателя Конституционного Суда РФ искренне обеспокоена усовершенствованием работы судебной системы. Тем не менее, практика показывает, что комментарий эксперта даже столь высокого уровня сегодня уже, к сожалению, не является гарантией объективности материала. Очевидно, судебная журналистика, как и экспертное сообщество, нуждается в совместной выработке новых профессиональных канонов.

Например, было бы интересно узнать мотивацию редакторов «Адвокатской газеты» в решении опубликовать обзор аналитической записки «Источники пополнения судейского корпуса РФ и роль аппарата судов» именно сейчас – синхронно с началом поиска ВККС новых судейских кадров.

На первый взгляд, использованная в этом материале тема исследования Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге выглядит актуально. Однако основной акцент в материале, посвященном якобы имеющим место ограничениям в допуске несистемных кадров к судебной деятельности, базируется на данных четырехлетней давности: «Источниками данных стали… заключения ККС о рассмотрении кандидатов на судебные должности в 2014–2015 гг».

Такая устаревшая информация публикуется в контексте важнейшего этапа судебной реформы в профильном СМИ под видом актуальной. Ее комментируют именитые эксперты, и оперируют ей как доказательством притеснения адвокатов членами ВККС. Формально статья выглядит как конструктивная критика, но фактически разрушает доверие к судебной системе у специалистов и потенциальных ее работников (тех самых адвокатов, которые могли бы стать судьями, подав заявку в ВККС вместо чтения этого деморализующего обзора ушедшей в прошлое практики).

Одновременно с этим Бабушкин публикует схожий по тональности материал, в котором среди прочего отмечает, что «адвокат, оплачиваемый из средств федерального бюджета РФ, участвует, но, как правило, фактической юридической помощи не оказывает, лишь формально присутствуя на стадии досудебного и судебного разбирательства, не помогает заключенным в СИЗО и впоследствии после вынесения обвинительного приговора устраняется от ведения защиты».

Надо полагать, именно переход такого рода адвокатов в статус судьи должен, по мнению «независимых экспертов», коренным образом изменить практику вынесения решений российскими судами.

Любопытно, что в этих же статьях, косвенно ссылающихся на превосходство западного опыта над применяемыми в России принципами развития судебной системы, одновременно критикуется именно европейская модель:

«В докладе указано, что профессиональный профиль типичного кандидата на должность судьи свидетельствует о том, что в России формируется карьерная модель судьи по континентальному образцу: молодой специалист, начав работу в судебной системе сразу после окончания вуза, постепенно продвигается к судейской должности и достигает ее по прошествии 9–10 лет работы в аппарате суда».

Согласно официальной статистике, среди подавших документы в Экзаменационную комиссию города Москвы по приему квалификационного экзамена на должность судьи явно доминируют кандидаты именно с таким оптимальным стажем работы (6-10 лет): 40,1% за 10 месяцев 2018 года и 47,9% в 2017 году.

Такая последовательная, планомерная подготовка профильного профессионала презентуется экспертами в качестве негативного примера. Предлагаемая ей альтернатива имеет достаточно обтекаемые формы, но очевидно апеллирует к проектам других ведомств. В частности, Минюста.

Консервативность Минюста. Последствия неисполнения судебных решений

В целом позиция Минюста в отношении судов общей юрисдикции с каждым годом вызывает все больше вопросов. Ведомство испытывает явно повышенный интерес к работе ВС РФ и судебной системы в целом. Такой контроль мог бы заслуживать только восхищения, если бы реально способствовал выявлению недоработок. Но в последние годы критика больше концентрируется на препятствиях в реализации перспективных инициатив.

Так, например, год назад Министерство юстиции подготовило критическое заключение на законопроект ВС, в частности, касательно идеи уменьшить подготовку мотивированных судебных решений. Стратегия Минюста, какобъяснилитогда опрошенные РАПСИ эксперты, напоминала попытку заморозки всех реформ и обсуждений ВС РФ. В качестве замены активных действий предлагалось длительное обсуждение проектов.

В то же время одной из самых острых проблем всероссийского масштаба в последние годы стало неисполнение судебных решений, которое сводит на нет эффект всех успешных реформ. Несколько лет назад способы решения этой проблемы пытался найти Минюст, однако ежегодно растущая статистика накопленных перед бюджетом долгов по невыплаченным штрафам позволяет усомниться в результатах этой работы.

Ситуация, когда одно ведомство последовательно критикует работу другого, пренебрегая накопившимися проблемами в своей зоне ответственности, требует серьезного осмысления.

В 2017 году завершено порядка 7,2 млн дел об административных правонарушениях, из них 1 млн заведен из-за неуплаты штрафов. Всего в прошлом году назначено штрафов на 100 млрд руб., а выплачено только менее 11 млрд.

[Примерно столько же может ежегодно получать российский бюджет в случае успешной реализации нынешнего пенсионного проекта.]

Эта проблема не просто имеет системный характер. Это стремительно усугубляющийся кризис! Так, в 2016 году россияне не заплатили назначенные им судами штрафы на сумму 72 млрд рублей. По данным Лебедева, в 2013 году штраф не исполнили на сумму 26 млрд 500 млн, в 2014 году - на сумму 63 млрд, в 2015 году - на сумму 74 млрд рублей.

Легко заметить, что размеры долгов стремительно растут. Проблема не просто не решается, а, кажется, окончательно выходит из-под контроля. И это тревожный знак, так как «при сложившихся обстоятельствах подрывается самая суть правосудия, его содержание, нарушается принцип неотвратимости наказания, что является одной из причин совершения новых правонарушений», - считает председатель ВС РФ.

Почему же Минюст уделяет такое пристальное внимание реформам ВС, а не решению подведомственных себе проблем?

Вероятно, исток этой ситуации следует искать в событиях семилетней давности. Синхронно с успешным окончанием действия федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России» на 2007–2011 годы Министерство юстиции представило собственный проект программы повышения эффективности исполнения судебных решений на 2011-2020 годы. Это было похоже на начало плодотворного конкурентного соперничества ведомств.

На программу Минюста возлагались грандиозные надежды. При ее подготовке учитывались предложения высших судов, министерств, результаты мониторинга правоприменения в сфере исполнения судебных актов, опыт иностранных государств и т.д. Однако документ так и остался в проекте.

На запрос РАПСИ от 16.10.2018 о проекте программы повышения эффективности исполнения судебных решений на период 2011-2020 годов в Минюсте сообщили, что «долгосрочная программа не утверждена. В настоящее время работа по подготовке соответствующего проекта Минюстом России не осуществляется».

Напрашивается вывод о предполагаемом моменте изменения стратегии Минюста в политике межведомственного взаимодействия: хронологически отказ от реализации собственной программы усовершенствования работы совпал с активизацией критического осуждения чужих проектов, программ и реформ.

Возникает вопрос, был ли отказ от разработки программы повышения эффективности исполнения судебных решений вызван объективными факторами, или внутренним нежеланием заниматься реформами? Другими словами: есть ли реальная возможность повысить качество исполнения судебных решений в России?

Помочь в ответе на этот вопрос должен был западный опыт. Особые надежды возлагались на проект Европейского Союза «Повышение эффективности исполнения судебных решений в Российской Федерации». Однако его реализация ограничилась поездкой делегации российских специалистов во Францию.

Такой выбор кажется более чем оправданным. Во Франции практикуется смешанная система, существуют различные профессиональные организации судебных приставов с разными целями и функциями. Палаты судебных исполнителей существуют в департаментах, регионах и на общенациональном уровне.

Судебный пристав-исполнитель во Франции является должностным лицом, действующим от имени государства, но одновременно он выступает и как лицо свободной профессии, действующее либо персонально, либо вступив в объединение исполнителей. Его профессиональный риск покрывается страховкой, на которую подписывается сообщество исполнителей.

Эта система действует в отношении частного права; для исполнения же решений в пользу государства и актов, принимаемых административными судами, существует особая система судебных исполнителей государственного казначейства, которые являются госслужащими.

Подобная система разделения системы принудительного исполнения на две структуры, одна из которых занимается более простыми и распространенными делами, а другая специализируется на особых сложных случаях, имеющих государственную значимость, выглядит крайне подходящей для российской специфики.

Тем больше удивляет ответ на вопрос, какой именно опыт из Франции привезли российские эксперты. Важнейший, на наш взгляд, пункт программы повышения эффективности исполнения судебных решений на 2011-2020 годы гласил:

«При определении основных направлений развития статуса службы принудительного исполнения судебных актов следует признать, что в России переход на преимущественно частную систему исполнения судебных решений (по примеру Франции) представляется нецелесообразным. Социально-экономические особенности России, исторический опыт обуславливают необходимость сохранения и развития государственной системы исполнения судебных актов».

Другими словами, опыт Франции, а с ним и весь Проект Европейского Союза нашими экспертами был отвергнут. В качестве альтернативы ему за прошедшие 7 лет не было предложено ничего.

Аналогично был полностью проигнорирован опыт системы, применяемой в США. Государственные органы в Америке используются там, где существует опасность возникновения физического конфликта и потому необходимы соответствующие полномочия. Значительную же часть работы по принудительному взысканию выполняют коллекторские агентства, что позволяет государственным органам отдавать предпочтение более трудным или потенциально спорным делам.

Поэтому, как отмечали эксперты, введение частных исполнителей наряду с судебными приставами-исполнителями в России мог бы позволить снизить их нагрузку и расширить возможности, а также качество ведения исполнительных производств. Благо у нас уже существует пример удачного внедрения аналогичного опыта – нотариат.

Таким образом, анализ опыта Франции и США не был использован для реформирования системы принудительного исполнения решения судов. Одновременно с этим Минюстом была прекращена программа разработки собственной стратегии реформы кризисного направления. Это наводит на размышления о причинах критики инициатив ВС РФ, ведь их последовательный успех высвечивает недоработки других ведомств.

В связи с этим ещё более важное значение приобретает общественное доверие к судебной системе. Правильная оценка ее критики позволяет закрепить для различных ведомств преимущества стратегии эволюционного развития в противовес хаосу, прикрывающему достижение узкокорпоративных и личных целей.

Код для вставки в блог