Изменения закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» и КоАП: Куда исчезла свобода собраний?

Неуютность свободы собраний

Свобода собраний относится к категории особенно ценных основных прав, так как способствует свободному формированию общественного мнения, фундамента любой демократии, и дает тем, у кого нет прямого ни прямого доступа к принятию политических решений, ни к СМИ, возможность быть услышанными. Однако, свобода собраний – это и неуютное основное право. Она мешает власть предержащим, потому что митингующие, как правило, критикуют их политику; она мешает и другим гражданам, потому что осуществление этого основного права осложняет дорожную ситуацию (не говоря о дискомфорте, вызванном мнением демонстрантов). Несмотря на понимание значения свободы собраний власти часто – особенно во времена острой критики со стороны общества - стараются ограничить это основное право и тем самым найти спасение от критики.

В РФ, особенно в путинской России «нулевых», собрания часто квалифицировались как представляющие опасность для общественной безопасности, что служило причиной их насильственного разгона. Акции протеста после последних думских выборов вызвали у властей нешуточную озабоченность. Ответом на новую общественную активность стало внесение изменений в ФЗ «О собраниях, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».

Давайте попробуем прояснить, как власти реагируя на эти события ограничили неуютное основное право, и что случилось со свободой собраний в РФ. Изменения ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» и КоАПа, вступившие в силу в июне этого года, идут двумя путями: с одной стороны, закон ужесточил процедуру организации и проведения митингов и демонстраций, с другой - стал строже наказывать организаторов и участников подобных мероприятий.

Лишение свободы собрания

Так, новый п. 1.1. ч.2. ст. 5 54-ФЗ не допускает участия лиц в качестве организаторов митингов, имеющих неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленного преступления против основ конституционного строя и безопасности государства, или преступления против общественной безопасности и общественного порядка, либо не менее двух раз привлекавшихся к административной ответственности за административные правонарушения, связанные с организацией и проведением митингов. Подобное ограничение действует в течение срока, когда лицо считается подвергнутым административному наказанию.

Удивительными представляются два аспекта нового положения. С одной стороны, недопустимость участия этих лиц в качестве организаторов в собраниях фактически отменяет для них одну часть свободы собрания, то есть право не только участвовать в собраниях других, но и организовать свои собственные. Ст. 55, 2-ой параграф Конституции РФ запрещает законы, которые отменяют или умаляют основные права: лишение столь фундаментального аспекта свободы собрания на, как правило, существенный срок должно быть рассмотрено как недопустимое умаление или недопустимая отмена основного права в смысле ст. 55, 2-го параграфа Конституции. Любопытно, что Основной закон ФРГ (ОЗ ФРГ) разрешает лишение гражданина своих основных прав, в том числе и свободы собраний, только если гражданин злоупотреблял своим основным правом для активной борьбы против демократической системы ОЗ ФРГ с целью уничтожения этой системы (ст. 18 ОЗ ФРГ).

Еще более любопытно, что только Конституционный суд может принимать решение о лишении гражданина своих основных прав, и что подобные казусы в практике немецкого суда до сих пор отсутствуют. Вторая особенность рассматриваемой нормы – сопоставление трудно сопоставимых вещей с позиций соразмерности. Тяжкие преступления против основ конституционного строя и подобных общественных ценностей просто не соотносятся с двумя привлечениями к административной ответственности.

Тяжело быть организатором собрания на Руси

Законодательные нововведения возлагают на организаторов публичного мероприятия большое количество обязательств и предусматривают в случае невыполнения этих обязательств суровые административные санкции. Так пункт 7.1 ч. 4 статьи 5 возлагает на организаторов мероприятия обязанность принять меры по недопущению превышения указанного в уведомлении на проведение митинга количества участников публичного мероприятия в том случае, когда такое превышение создает угрозу общественному порядку или общественной безопасности, включая безопасность участников данного мероприятия. Это сопровождается ужесточением административной ответственности: В Кодекс РФ об административных правонарушениях внесен ряд изменений, предусматривающих усиление административной ответственности за нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях.

Статья 20.2  «Нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования» была существенно расширена. Размеры административных штрафов и сроков обязательных работ по каждому составу правонарушения дифференцируются в зависимости от наличия отягчающих обстоятельств. Максимальные размеры административного штрафа составляют для граждан 300 тысяч рублей, для юридических лиц - до 1 миллиона рублей, а для должностных лиц штрафы достигают шестисот тысяч рублей.

В КоАП добавлена новая форма наказания в виде обязательных работ, установлена административная ответственность за уклонение от отбывания обязательных работ. Сроки исковой давности по нарушениям законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях составляют один год со дня совершения административного правонарушения. Кроме того, организатор несет гражданско-правовую ответственность за вред, причиненный участниками публичного мероприятия. Возмещение вреда осуществляется в порядке гражданского судопроизводства. Неисполнение организатором возложенных на него обязанностей является основанием для роспуска мероприятия сотрудниками полиции (п.3. ст. 16).

Накладывание на организатора таких обязательств и санкционирование невыполнения организатором этих обязательств вызывает множество сомнений и создает впечатление, что законодатель хочет отпугнуть людей от организации собраний. К тому же складывается впечатление, что парламентарии не до конца представляют себе суть ответственности организатора собрания и суть правовой ответственности вообще.

Охлаждающий эффект

Сперва рассмотрим эффект отпугивания. ЕСПЧ, ВС США и КС ФРГ используют в подобных случаях термин охлаждающего эффекта (chilling effect; эффект подробно рассматривается ЕСПЧ в решениях CASE OF STEEL AND OTHERS v. THE UNITED KINGDOM, para 98; CASE OF BĄCZKOWSKI AND OTHERS v. POLAND, para 67; CASE OF BALÇIK AND OTHERS v. TURKEY, para 41) таких законов на использование политических свобод (свободы слова и свободы собраний). Основным элементом этой доктрины принято считать отпугивание адресата нормативного положения от определенных действий. Не стоит, однако, забывать, что государство и общество заинтересованы в создании условий для свободного выражения мнения отдельными гражданами/группами лиц, так как это обеспечивает работоспособность демократии. Соответственно, любые регулирования, обладающие охлаждающим эффектом, являются конституционно более чем сомнительными. Чем сильнее охлаждающий эффект, тем сомнительнее данное регулирование.

Организаторы собраний в определенной мере перевыполняют свой гражданский долг в демократической системе, беря на себя инициативу по организации и проведению собраний. Следовательно, если регулирование с охлаждающим эффектом нацелено на таких «стахановцев демократического производства», конституционная сомнительность такого регулирования достигает границы антиконституционности и, по нашему мнению, ее пересекает.

Гражданско-правовая ответственность

Кроме этого законодатель не понимает (или не хочет понимать) суть гражданско-правовой ответственности. Ответственность предполагает не только объективное нарушение каких-то обязательств, но и субъективную предосудительность подобного нарушения, то есть умысел или небрежность, что, в свою очередь, предполагает, что ответственное лицо в состоянии контролировать ход событий. Однако, опыт проведения массовых собраний показывает, что никто не может контролировать число участников будущего собрания и их поведение (даже В. В. Путин, как показывает Антиоранжевый митинг, прошедший 4 февраля 2012 года в Москве на Поклонной горе). Стало быть, умысел или халатность как основа гражданско-правовой ответственности отсутствуют, возложение такой ответственности на организатора митинга противоречит структуре гражданско-правовой ответственности, не говоря о неконституционности из-за уже описанного охлаждающего эффекта.

Подобное регулирование гражданско-правовой ответственности в довершение всего нарушает еще один основополагающий принцип, действующий во всех областях права и во всех правовых системах мира: никто не обязан совершить невозможное (ultra posse nemo tenetur; ought implies can). Как организатор собрания может не допустить к собранию людей, желающих принять участие в мероприятии, откуда у него такое правомочие? Собрание является публичным и из-за этого открытым для всех. И где у организатора те властные полномочия, которые дали бы ему возможность не допустить людей к собранию из-за превышения указанного в уведомлении на проведение митинга количества участников? Так что зря президент Путин заплатил штраф из-за превышения числа участников демонстрации 4 февраля.

Несоразмерность роспуска собрания

Сомнительной с позиций конституционного права кажется возможность роспуска собрания в случае превышения числа участников. Подобное однократное нарушение закона не оправдывает с конституционной точки зрения столь серьезного ограничения свободы собраний. Роспуск митинга допустим исключительно в тех случаях, когда по причине превышения числа участников возникает конкретная угроза для общественной безопасности.

Запрет маскирования и закон трезвости

Организатор вправе требовать от участников публичного мероприятия не скрывать свое лицо, в том числе не использовать маски, средства маскировки, иные предметы, специально предназначенные для затруднения установления личности (п. 11 ч. 4. ст. 5).
Новый закон конкретизирует требования к участникам публичных мероприятий. Так, ч. 4. ст. 6 запрещает им скрывать свое лицо, иметь при себе оружие или предметы, используемые в качестве оружия, взрывчатые и легковоспламеняющиеся вещества. Не допускается ношение при себе и (или) распитие алкогольных и спиртосодержащих напитков, а также нахождение в месте проведения публичного мероприятия в состоянии опьянения.

Отдельные нововведения вызывают конституционные сомнения, в первую очередь запрет маскировки и иных предметов, специально предназначенных для затруднения установления личности, а также запрет алкогольных напитков и участия в собрании в состоянии опьянения. Речь здесь идет не столько о сомнительности обязательства организатора собрания требовать от участников такой «готовности» для установления личности, сколько об ущемлении прав участников собраний свободно выбирать внешний вид. Сомнения вызывает неопределенность регулирования. Какие шапки, какие шарфы и какие темные очки, затрудняющие установление личности, подпадают под этот запрет? Не стоит забывать, речь идет о России, где зимой люди завертываются против холода до узнаваемости. А что делать во время масленицы?

Кроме того, само содержание п. 11 ч. 4. ст. 5 вызывает определенные конституционно-правовые сомнения. Ст. 31 Конституции РФ включает свободу выбора внешнего вида при участии в собраниях, даже не говоря о том, что сама одежда может быть выражением мнения гражданина. Президент Путин правильно указал на существование подобного запрета в ФРГ, но при этом упустил из виду два важных аспекта. С одной стороны, запрещена маскировка только в том случае, если она является выражением немирных намерений ее носителя. С другой стороны, среди правоведов и практиков существуют серьезные разногласия относительно конституционности подобного запрета. Судебная практика по этому вопросу до сих пор отсутствует, что показывает: запрет на практике не применяется.

Выбор места

В ст. 8 законодательно оформлен термин специально отведенного места для проведения собраний и митингов. Порядок использования таких мест, нормы их предельной заполняемости и предельная численность лиц, участвующих в публичных мероприятиях, устанавливаются законом субъекта РФ, при этом указанная предельная численность не может быть менее ста человек. При определении специально отведенных мест и установлении порядка их использования должны обеспечиваться возможность достижения целей публичных мероприятий, транспортная доступность специально отведенных мест, возможность использования организаторами и участниками публичных мероприятий объектов инфраструктуры, соблюдение санитарных норм и правил, безопасность организаторов и участников публичных мероприятий, других лиц.

Проведение публичного мероприятия вне специально отведенных мест допускается только после согласования с органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления. Орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления отказывает в согласовании проведения публичного мероприятия, если в уведомлении в качестве места проведения публичного мероприятия указано место, в котором, в соответствии с федеральным или региональным законодательством, проведение публичного мероприятия не допускается.

Эта норма в очередной раз иллюстрирует непонимание законодателем сути права на свободу собраний. Свобода собрания – это коллективный вариант свободы выражения мнения. Поэтому, в зависимости от содержания этого коллективно выраженного мнения, место собрания имеет основополагающее значение для выражения конкретного мнения. Протест против политики США безусловно должен быть сформулирован так, что «американцы» не смогут его не заметить, то есть, например, вблизи посольства или других американских учреждений. Кроме этого коллективное выражение мнения адресовано и общественности: собрание должно состояться там, где общественность  его заметит. Поэтому и выбор места собрания  защищается свободой собрания. Несомненно, государство может предлагать места для собраний. Оно, однако, не вправе предписывать организаторам и участникам, где они могут собираться с целью коллективного выражения мнения и таким образом отодвигать их от общественности и адресатов коллективно выраженного мнения.

Некоторые итоги

Итак, свободе собраний или, точнее говоря, ее пользователям и особенно ее организаторам, перефразируя Некрасова, плохо живется на Руси. Изменения Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» и соответствующие изменения КоАП показывают, что Российский законодатель понимает это основное право как дар государства, содержание которого находится в распоряжении государства и при котором государство регулирует его содержание таким образом, чтобы использование этой свободы находилось под его контролем. Ст. 17, 2-ой параграф Конституции РФ предусматривает: «Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения». Кроме свободы собраний?

Код для вставки в блог