О двойственной природе депутата Госдумы и ее юридических последствиях

Группа депутатов Государственной Думы оспаривает конституционность положений статьи 4 федерального закона от 8 мая 1994 года N 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (далее ФЗ "О статусе депутата"), согласно которым полномочия депутата Госдумы досрочно прекращаются в случаях вхождения в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации или осуществления другой оплачиваемой деятельности, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, финансирование которой производится из средств граждан РФ или организаций, зарегистрированных на территории РФ. Согласно существующей системе, решение о прекращении полномочий депутата Государственной Думы по описанным основаниям оформляется постановлением Госдумы, в котором определяется день прекращения полномочий.

Заявители утверждают, что подобное нормативное регулирование нарушает целый ряд положений Конституции РФ. Так, принятие решения о прекращении полномочий простым думским большинством в условиях доминирования одной парламентской фракции создает возможности для злоупотреблений посредством принятия необоснованных решений. Кроме того, оспариваемые положения вводят несоразмерные ограничения основных свобод, используя в законодательной дефиниции такие неопределенные правовые понятия, как "предпринимательская деятельность" и "вхождение в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации". Тем самым, по мнению заявителей, оспариваемые законоположения нарушают конституционные принципы народовластия, народного суверенитета и свободных выборов, разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, политического и идеологического многообразия, неприкосновенности народных представителей, ущемляют свободу мысли и слова, не отвечают конституционным критериям соразмерности возможных ограничений прав и свобод.

Позиция Конституционного Суда РФ

В анализируемом решении можно выделить три основных предмета рассмотрения. С одной стороны, суд анализирует допустимость прекращения депутатских полномочий с позиций конституционного права. С другой стороны, исследуется процедура прекращения депутатских полномочий и возможности оспаривания соответствующего постановления в суде. Отдельное внимание уделяется вопросам осуществления депутатами научной и иной творческой деятельности.

Рассматривая допустимость прекращения депутатского мандата, КС РФ ссылается на положение статьи 97 части 3 Конституции, которое недвусмысленно устанавливает профессиональность депутатской деятельности и соответственно недопустимость осуществления определенных видов деятельности в случае приобретения депутатского статуса. По смыслу приведенной нормы в системе Конституции Российской Федерации описанный запрет направлен на обеспечение независимости парламентария при осуществлении возложенных на него полномочий. По мнению суда, он ограждает депутатов от неправомерного влияния третьих лиц, создает преграды для использования депутатского положения в личных интересах.

Тем самым, созданная система должна исключить конфликт интересов в рамках парламентской деятельности и понизить риск коррупции в высших эшелонах власти. Сама по себе возможность досрочного прекращения депутатских полномочий в случаях осуществления недопустимой деятельности непосредственно не предусмотрена Конституцией Российской Федерации. КС РФ, однако, придает подобному правопоследствию конституционно-правовой статус, достаточно расплывчато указывая на «имплицитное» содержание указанной нормы. Учитывая добровольность занятия депутатской деятельностью, суд не усматривает в возможности досрочного прекращения депутатских полномочий нарушения норм Конституции.

Рассматривая процедуру прекращения полномочий, КС признает проверку обстоятельств, связанных с предполагаемым правонарушением, парламентское расследование и формулирует императивные критерии для рассмотрения вопроса о прекращении депутатского мандата. К подобным процедурным особенностям относятся:

• Тщательность расследования
• Документирование разбирательства
• Публичность рассмотрения дела
• Предоставление слова «подозреваемому»
• Правовая определенность
• Достоверность и объективность рассмотрения дела
• Обоснованность и законность решения
• Равное право депутатов на участие в работе комиссии

Кроме того, постановление Государственной Думы о прекращении депутатского мандата может быть обжаловано депутатом в Верховный Суд РФ. Постулируя возможность правовой защиты, КС ссылается на положения статьи 46 части 1 Конституции РФ.

В отношении запрета осуществления финансируемой из-за рубежа научной или творческой деятельности, которая негативно может сказаться на национальной безопасности, суд достаточно лаконично толкует нормы ФЗ «О статусе депутата», исключая нарушение закона только в тех случаях, когда депутат в силу объективных обстоятельств не мог знать, что финансирование такой деятельности производится исключительно из иностранных источников.

Критика позиции КС РФ

Нам хотелось бы подчеркнуть, что мы разделяем вывод Конституционного Суда о конституционности обжалованного закона; сомнительным нам кажется обоснование решения. Проблемы, возникающие в связи с доминирующей ролью «Единой России» относятся к плоскости политики и соответственно не могут быть рассмотрены с позиций конституционного права. Кроме того, без ответа остаются вопросы о совместимости запрета с заявлениями об открытости и доброжелательности РФ по отношении к международному сообществу (преамбула; ст. 15 4-ый пар. Конституции РФ)? Почему сам Гудков не попробовал обжаловать постановление о прекращении своего мандата? Эти вопросы остаются за пределами проведенного для данной статьи анализа.

На основе проведенного анализа позиции суда можно выделить три основных направления критики:

• Концепция депутатского мандата и происходящее смешение понятий субъективного права и публичного статуса
• Требование судебной защиты в отношении решения о лишении депутатского мандата и передача дела в ведение Верховного Суда
• Правовая фигура конституционно-правовой ответственности

Концепция депутатского мандата

Конституция РФ недостаточно четко регулирует правовой статус депутата. Не до конца понятным остается взаимоотношение между «профессиональной» основой депутатской деятельности в статье 97 и принципом народовластия в статье 3 и вытекающим из него правом на участие в управлении государственными делами. На основе рассматриваемого решения создается впечатление, что и КС не удалось найти на этот вопрос убедительного ответа.

С одной стороны, суд ссылается на публично-правовой характер депутатского мандата, который особенно ярко проявляется в положениях о депутатской неприкосновенности. Ввиду того, что парламентская деятельность является подвидом, но очень особым подвидом служения публичным интересам, любые права или привилегии депутата гарантируются лишь в рамках его служения общественному благу; любые исключительные права неразрывно связаны с депутатским мандатом: конкретная личность «владельца» мандата роли не играет.

С другой стороны, вводя возможность судебного оспаривания постановления о лишении мандата, КС отсылает к положениям статьи 46, которая гарантирует судебную защиту прав, имея в виду личные права гражданина, т.е. те права, которыми носитель владеет в качестве человека или гражданина. Подобное толкование напрямую вытекает из местоположения статьи 46 в главе о правах и свободах человека и гражданина.

Подобная непоследовательность суда вызывает определенное недоумение.

Какова же природа депутатского мандата?

Опираясь на методы сравнительного правоведения и осмысление сущности депутатского мандата, представляется правильным тезис о публично-правовой природе депутатского мандата.

Принцип народовластия наделяет граждан РФ суверенитетом, Конституция гарантирует активное и пассивное право выбора. Тем самым, именно народ наделяет своих избранников депутатскими полномочиями. Подобный "публичный" статус состоит не только из прав, но и возлагает на депутата ряд обязанностей (участие в нормотворческой деятельности, обязанность присутствовать на заседаниях парламента и его комитетов). Такая система основывается на публичности мандата и членстве в законодательном органе и обусловлена исключительно функциональным местоположением парламентариев в системе органов государственной власти. В тот момент, когда конкретный парламентарий выступает в роли депутата, он переходит в плоскость функционирования различных органов демократической системы, становится частью этой системы, при этом сохраняя права человека и гражданина, действуя исключительно в публичных интересах.

Иными словами, любые отсылки к правам человека и гражданина в этой плоскости a priori исключены. Публичность депутатского статуса лишает гражданина возможности ссылаться на нарушение своих основных прав и свобод в рамках публичной депутатской деятельности, тем самым вынуждая его ссылаться на права депутата как части функционирования демократической системы. Приведем пример: Если председатель Государственной Думы перебивает речь депутата или не дает ему слово, он не ограничивает свободу слова (ст. 29 Конституции РФ) этого депутата, но его право высказываться в парламенте как один аспект депутатских прав.

Тем самым, построенная на логике основных прав аргументация в отношении публичного депутатского мандата представляется неубедительной.

Предмет конституционного правосудия и подведомственность споров о прекращении депутатского мандата

Постановление КС РФ вызывает не только вопросы, касающиеся статуса или правового положения депутата государственной Думы; возникает и любопытный процессуальный вопрос. Большинство судьей Конституционного Суда, включая и «отклонившегося» судью Кокотова, считают, что споры о прекращении депутатского мандата подведомственны Верховному Суду РФ. Судья Гаджиев в своем особом мнении этот вопрос не затрагивает, но думает в нашем направлении, заявляя, что ограничение прав депутата и прекращение депутатского мандата не являются вопросами ограничения основных прав физического лица, но проблемой публично-правового или более четко говоря конституционно-правового статуса депутата как государственного органа. Эта особенность не может не влиять на вопрос о подведомственности конфликтов между депутатом и Государственной Думой.

Следует более внимательно рассмотреть правовой статус депутата и существующие процессуальные возможности. Российская конституция регулирует статус депутата довольно коротко: ст. 97 Конституции РФ регулирует в первом параграфе предпосылки права быть избранным, во втором параграфе условия несовместимости с другими государственными должностями и в третьем параграфе принцип профессиональности исполнения депутатского мандата с последующей из этого несовместимостью с другими видами профессиональной деятельности. Ст. 98 Конституции РФ гарантирует депутатам (и членам Совета Федерации) неприкосновенность. Других норм, напрямую регулирующих статус и права и обязанности депутата нет. В особенности отсутствуют конституционно-правовые гарантии свободного мандата. На самом деле, несмотря на отсутствие соответствующей нормы, свободный мандат существует на основе судебной практики Конституционного Суда РФ (на что и ссылается судья Гаджиев в своем особом мнении).

При более тщательном рассмотрении Конституции РФ можно найти еще другие элементы правового статуса депутата Государственной Думы: Ст. 104 Конституции РФ наделяет депутатов правом законодательной инициативы; ст. 101 3-ий пар. Конституции РФ регулирует, что Государственная Дума образует комитеты и комиссии и проводит парламентские слушания по вопросам своего ведения. Из этого следует право депутата быть членом таких комитетов или комиссий и участвовать вопросами и выступлениями в парламентских слушаниях, осуществляя при этом право на участие в работе Государственной Думы, также как и право на контроль исполнительной власти. Подобные права относятся к «классическому» арсеналу прав депутатов в парламентах демократических систем. При этом нельзя забывать о других само по себе разумеющихся правах депутата, которые мы все знаем из повседневной работы парламента: право участия в голосованиях парламента, право выступить с речью в парламенте, право образовать объединения (фракции) в парламенте и тому подобное. Такие права, как правило, урегулированы в регламентах парламентов и в законах о статусе депутатов данной страны (см. напр. ст. 10, 13, 27, 33 Регламент Бундестага).

Депутат является важным элементом функционирования обозначенных в конституции демократических институтов «вооруженный» целым набором инструментов; иными словами, он является органом Конституции.

Итак, рассматривая на правовой статус депутата, мы приходим к выводу, что он включает в себе множество различных конституционно-системных прав (и обязанностей), основой которых являются конституционные функции депутата, объединяющим элементом которых является их конституционно-правовая природа. Если по поводу подобных прав или обязанностей возникает конфликт между парламентарием и другим конституционным органом, который либо должен совершить какое-то действие, на совершение которого депутат имеет право, либо если депутат должен совершить какое-то действие, на которое конституционно уполномоченный орган имеет право, то на лицо спор о взаимных конституционных правах и обязанностях, т.е. конфликт является конституционно-правовым по своей природе. Приведем небольшой пример. Если депутат вносит законопроект в Государственную Думу и Дума отклоняет этот законопроект под предлогом, что депутат такого права законодательной инициативы не имеет, то этот конфликт является конституционным. Таким же образом спор между Государственной Думой и депутатом по поводу прекращения мандата из-за несовместимости внепарламентской деятельности депутата является конституционно-правовым.

Какой же суд должен решать такие конфликты? Какому суду такие конституционные конфликты подведомственны? По мнению Конституционного суда РФ, споры о лишении депутатского мандата должны рассматриваться Верховным Судом РФ (ст. 27 пункт 1 части первой ГПК). Ввиду конституционной природы подобного разбирательства такая позиция суда неубедительна. Сама Конституция РФ не дает четкого ответа на этот вопрос. В рамках существующей судебной системы суды общей юрисдикции разрешают гражданские, уголовные, административные дела и иные дела, которые им подведомственны, в то время как экономические споры и иные дела отнесены к ведению арбитражных судов. В отношении Конституционного Суда подобное общее описание отсутствует. Ст. 125 Конституции РФ лишь перечисляет различные полномочия Конституционного Суда, при этом не раскрывая самой сущности конституционного судопроизводства. Федеральный Конституционный Закон «О Конституционном Суде» в равной мере воздерживается от точного регулирования предмета конституционного судопроизводства; ст. 1 закона лишь декларирует, что Конституционный Суд – судебный орган конституционного контроля. Сам Конституционный Суд РФ несколько раз ex cathedra затронул вопрос предмета конституционного правосудия.

В соответствующих постановлениях (см. Постановление Конституционного Суда РФ от 16. 6. 1998 N 19-П; постановление Конституционного Суда РФ от 11. 4. 2001 N 6-П) он, однако, определил суть конституционного правосудия скорее с точки зрения эффекта решений конституционного суда, т. е. подчеркнул их особую силу – объявление закона или иного нормативного акта ничтожным - решений Конституционного Суда, при этом уклонившись от четкого определения предмета конституционного правосудия. В данной статье мы не претендуем на окончательное определение предмета конституционного правосудия в российской правовой системе, но полагаем, что споры о содержании прав и обязанностей конституционных органов должны быть квалифицированы как предметы конституционного правосудия, когда органы конституции спорят о содержании своих взаимных прав о обязанностей. Конкретно говоря: Депутаты, как выяснилось из анализа конституционных их прав, являются наравне с Государственной Думой конституционными органами. Спор по поводу выполнения депутатских обязательств, т.е. нашем случае обязательства в соответствии со ст. 97 3-го пар. Конституции РФ профессионально исполнять депутатские полномочия и соблюдать правила о несовместимости депутатской с другой оплачиваемой деятельностью, является спором о конституционных обязательствах депутата по отношении к Государственной Думе; подобный конфликт является конституционным конфликтом по своей природе и следовательно он подведомствен исключительно Конституционному Суду.

Подведомственность Конституционному Суду предполагает существование процедуры решения таких конституционных конфликтов конституционным судом (или, в отсутствие такой, ее регулирование). Подходящая процедура существует: ст. 125 3-ий пар. Конституции РФ регулирует спор о компетенциях между федеральными органами государственной власти. Текст статьи говорит об «органах государственной власти» а не об органах конституции, но имеются в виду как раз органы конституции. Это следует, с одной стороны, из контекста статьи, целью которой является решение конфликтов о конституционных компетенциях государственных (конституционных) органов, конфликты между которыми должны быть рассмотрены особым, т.е. Конституционным Судом. Это значит, что речь идет именно о конституционных компетенциях, а не о каком- то конфликте законных компетенций напр. между МВД и ФСБ в области борьбы с организованной преступностью. С другой стороны, подведомственность споров КС следует из истории принятия закона «О конституционном суде». Образцом ст. 125 3-его пар. и конкретизирующих эту статью положений закона о конституционном суде являются конфликт конституционных органов (ст. 93 2-го пар. ОЗ ФРГ).

Следовательно, позиция Конституционного Суда, что такие споры подведомственны Верховному Суду РФ, является глубоко сомнительной и более того неожиданной. Как правило, Конституционный Суд трактует предмет конституционного правосудия и разграничение с компетенциями других судов очень строго и расширительно. В выборе Верховного Суда как компетентного суда для решения таких конституционных споров мы должны констатировать непонимание конституционного статуса депутата Государственной Думы и смешение структурной принадлежности депутата как конституционного органа и выполнением этой конституционной должности физическим лицом, бесспорно обладающим вне выполнения своей конституционной функции всеми правами человека и гражданина.

Одна из возможных причин утверждения компетенции Верховного Суда для решения таких споров заключается в том, что Конституционный Суд озаботился необходимостью расследования фактических обстоятельств дела о прекращении депутатского мандата, для чего у суда якобы отсутствуют необходимые компетенции. О подобной озабоченности свидетельствуют те длинные части постановления, в которых Конституционный Суд обращает внимание на конституционные рамки исследования фактов в спорах о прекращении депутатского мандата. С нашей точки зрения, опасения Конституционного Суда необоснованы. Ст. 3 4-ый пар. Федерального Конституционного Закона «О Конституционном Суде» регулирует, что Конституционный Суд Российской Федерации при осуществлении конституционного правосудия воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов. Ввиду того что спор о компетенциях является конституционным спором, который подведомствен исключительно Конституционному Суду, другие суды здесь не имеют никакой компетенции исследования фактов. Тем самым, сам Конституционный Суд может и должен исследовать факты в делах о прекращении депутатского мандата.

Конституционная ответственность

Существует еще одна линия аргументации решения, на которую нам хотелось бы обратить внимание читателя. Этот аспект касается не только постановления о прекращении депутатского мандата. Конституционный Суд РФ часто и в других постановлениях указывает на «конституционную ответственность». Для немецких юристов это довольно любопытная и в принципе незнакомая категория. Признанными категориями являются правовая и, к сожалению, редко соблюдаемая акторами политическая ответственность. Конституционный Суд упоминает конституционную ответственность, когда речь идет об ограничении основных прав человека и гражданина или ограничении прав депутата, которые, как мы видели, Конституционный Суд тоже толкует как разновидность прав человека и гражданина. Нам представляется, что категория конституционной ответственности в таком употреблении является опасной. Аргументация на основе этой категории создает достаточно туманное впечатление, что конституционно гарантированные права в отдельных случаях могут быть ограничены сверх конституционных возможностей ограничения подобных прав (ст. 55 3-пар. и ст. 17 3-ий пар. Конституции РФ) в рамках какой-то общей, нигде не регулированной государственной, социальной или общественной повинности. С философской точки зрения такие вопросы бесспорно дискутабельны, но в судебной практике такие дебаты, как нам кажется, неуместны.

Использование расплывчатой категории конституционной ответственности противоречит классической позиции, что все, что не запрещается, разрешается, подрывает необходимость четкого оправдания любых ограничений основных прав (или депутатских прав функциональными необходимостями демократической системы) и немного напоминает фигуру социалистического единства прав и обязанностей. Иными словами, желательным было бы соблюдение границ между философским дискурсом и правовым обоснованием судебных постановлений.

Резюме

Итак, наш критический анализ постановления Конституционного Суда РФ показал, что депутат Государственной Думы подчинен двойственному правовому режиму. В качестве конституционного органа депутат наделен функциональными правами и обязанностями, вытекающими из его конституционного статуса и связанными с функционированием демократических институтов. Защита этих прав отнесена к ведению Конституционного Суда и должна быть рассмотрена в рамках процедуры, предусмотренной для рассмотрения споров о компетенциях. Эти функциональные права и обязанности не имеют ничего общего с теми правами, которыми парламентарий наделен как человек и гражданин.

Александр Бланкенагель, профессор, кафедра публичного права, сравнительного правоведения и русского права, Университет им. Гумбольта. Илья Левин, научный сотрудник, кафедра публичного права, сравнительного правоведения и русского права, Университет им. Гумбольта

Код для вставки в блог